De opgave bij stadsreparatie is om binnenstedelijk gelegen gebieden met verouderde functies nieuw elan in te blazen. Dat betekent vaak een grondige transformatie van bedrijventerreinen, kanaalzones, haventerreinen en spoorzones, waardoor een kloppend nieuw stuk binnenstad ontstaat met een mix van functies en de levendigheid die bij een stad hoort.

De ligging en het karakter van de gebieden waar stadsreparatie aan de orde is verschillen. Vaak zijn het monofunctionele terreinen, strategisch gelegen aan knooppunten van infrastructuur zoals het spoor of water. Ze liggen tegen een stationsgebied aan op een steenworp afstand van het centrum, of het zijn industrie- of havengebieden die door de groei van de stad inmiddels binnenstedelijk zijn komen te liggen.

Kernwoorden van de opgave zijn hergebruik, functieverandering, functiemenging en transformatie van bestaand binnenstedelijk gebied. Het doel is in elk geval om delen van de stad, die door historische ontwikkelingen uit elkaar zijn geraakt, weer met elkaar te verbinden. Steden groeien deels planmatig, maar grotendeels organisch. Daardoor ontstaan er situaties die niet optimaal zijn.

De kunst is om die gebieden waarvan de functie inmiddels gedateerd is, aan te passen aan de behoefte van de tijd. Waardoor gebied wordt gecreëerd dat beantwoordt aan de eisen en wensen van hedendaagse gebruikers. Er liggen kansen, omdat het vaak om gebieden gaat die op cruciale (infrastructurele) punten of zones in een stad liggen.

Een kanaal bijvoorbeeld, met een lint van verouderde bedrijven terreinen erlangs, is een dubbele barrière in een stad. Door her ontwikkeling van de bedrijventerreinen kan de stad weer worden aangesloten op het water en kan het water een verbindende factor worden in het aanhelen van de stad.

Kanaalzones en spoorzones

Bij een aantal voormalige havengebieden zoals de waterfronten van de Amsterdamse IJ-oevers en het Rotterdamse Kop van Zuid, is al jaren sprake van een succesvolle transformatie. Bij stadsreparatie gaat het niet altijd om projecten in de categorie groots en meeslepend, het zijn juist ook de middelgrote steden waar van alles in beweging is.

Denk aan het bekende succesverhaal van het Paleiskwartier in Den Bosch, maar ook in steden als Alkmaar (Overstad), Haarlem (Raaks) en Zaanstad (Inverdan) gonst het. De spoorzones van steden als Heerlen, Tilburg, Delft en Groningen krijgen een forse toevoeging van stedelijke voorzieningen en woningen. In veel gevallen is er sprake van een compleet nieuw stadshart, soms zelfs óver de barrière van de spoorbundels heen.

De herontwikkeling van deze locaties kent een grote complexiteit. Er is meestal sprake van een redelijk groot gebied in omvang, met complexe eigendomssituaties, saneringen, uitplaatsing van bedrijven, milieuzoneringen, de aanleg van infra en groen, etcetera. De voorfinancieringsbehoefte is vaak hoog. Per gebied zullen de rollen en risico’s van private en publieke partijen moeten worden vastgelegd.

De invulling van het gebied is afhankelijk van de mogelijkheden en de ligging. Omdat er vaak sprake zal zijn van verdichting en een stedelijk programma, betekent dat veelal woningbouw in appartementen. De markt voor appartementen is altijd kwetsbaarder dan die voor grondgebonden woningen en het ontwikkelen ervan luistert dus nauw.

Senioren kunnen bijvoorbeeld een doelgroep zijn, maar dan is het zaak om te zorgen voor kwalitatief goede woningen, met buitenruimte en bijvoorbeeld uitzicht over water, en bij voorkeur met stedelijke voorzieningen om de hoek.

Een heel andere doelgroep is de creatieve economie, bijvoorbeeld op industriële terreinen waar de bedrijvigheid deels blijft bestaan of oude fabriekspanden herontwikkeld kunnen worden. Dergelijke terreinen kunnen de juiste ambiance vormen voor het aantrekken van creatieve ondernemers.

Lotsverbondenheid

In alle gevallen vergt stadsreparatie om te beginnen een weloverwogen ambitieniveau. Men dient op zoek te gaan naar de ambitie die past bij de plek. Uit onze ervaring blijkt dat de fase van analyse en concept vorming in veel gevallen jaren in beslag kan nemen omdat zorgvuldi gheid is gewenst. Van belang daarbij is dat de vraag naar ambitie en haalbaarheid in een zo vroeg mogelijk stadium door zowel gemeente als marktpartijen wordt opgepakt.

Van begin af aan moet er een gezamenlijk planproces ontstaan waarin, een visie op het gebied wordt geformuleerd. Omdat plannen in zo’n vroeg stadium nogal eens de neiging hebben om tot de hemel te groeien, is het eveneens cruciaal om direct niet alleen samen te tekenen, maar ook samen te rekenen. Ambitie hebben is belangrijk, maar als alleen naar het hoogste wordt gestreefd bestaat het risico dat er uiteindelijk helemaal niets tot stand komt. De doorlooptijden van stadsreparatieprojecten zijn vaak langer dan tien jaar, en er is altijd sprake van een groot aantal belanghebbenden en betrokkenen. Vaak is sprake van pps-constructies hoewel de vorm daarvan kan verschillen.’

In de gebruikelijke pps-constructie doen de gemeente en de marktpartij gezamenlijk de grondexploitatie. Het voordeel van een dergelijk consortium is dat je lotsverbondenheid met elkaar deelt. Voor beide kanten is het van belang om dat wat er in zit, er ook uit te laten komen. Ieder kan doen waar hij goed in is, zodat een optimaal samenspel ontstaat waar beiden baat bij hebben. De private partij heeft de expertise in huis om de markt te verkennen en om processen te managen. De gemeente kan zorgen voor het op goede wijze doorlopen van procedures.

Verdergaand is het model waarin de gemeente ook risicodragend participeert in de ontwikkeling van de gebouwen (de zogenaamde opstalexploitatie). Het Paleiskwartier in Den Bosch is daarvan een voorbeeld. Het is niet uitgesloten dat dit model in de komende jaren ook elders meer toegepast gaat worden. Aan de andere kant van het spectrum zit het concessiemodel, waar voor is gekozen bij de ontwikkeling van het Wagnerplein in Tilburg.

Het risico voor de gemeente is afgekocht en Bouwfonds MAB ontwikkelt volledig voor eigen risico het totale gebied, inclusief groenvoorzieningen. Ook bij een dergelijk model geldt dat er altijd sprake is van een samenwerking. De gemeente heeft daarnaast uiteraard een publiekrechtelijke taak in onder meer het vaststellen van het bestemmingsplan en het uitgeven van bouwvergunningen.

Tussen deze twee uitersten is er op het gebied van samenwerking van alles mogelijk. Idealiter zijn er duidelijke uitgangspunten en randvoorwaarden van de publieke kant, waarbij vooral niet alles al vooraf is vastgeklikt. Juist omdat het om langlopende projecten gaat, is het van belang dat er ruimte is voor flexibiliteit. Het programma moet immers de tand des tijds doorstaan. Wél je doelen helder hebben, maar flexibel zijn in de manier om daar vervolgens te komen.

Gunnen van succes

Naast de mogelijkheid om flexibiliteit te houden in de plannen en de private partijen de ruimte te geven om ‘details’ als typologieën en woningprijzen te bepalen, is het van belang dat de gemeente een duidelijke visie heeft op de fasering van dergelijke projecten. Bij uitbreidingsgebieden is concurrentie doorgaans niet onoverkomelijk, maar stadsreparatie-opgaven zijn vaak door de lange doorlooptijden en de hoge voorinvesteringen dermate kwetsbaar dat het niet verstandig is hier teveel tegelijkertijd van in ontwikkeling te nemen.

Een duidelijke visie op de ontwikkeling van de stad als geheel en een prioritering van de kant van de gemeente is dan gewenst. Voor welke vorm van samenwerking wordt gekozen, hangt af van de doelstellingen en prioriteiten van een gemeente. Heeft een gemeente bijvoorbeeld de middelen of de intentie om zelf grond te verwerven? Soms, zoals bijvoorbeeld in het geval van Arnhem, kiest een gemeente voor een actief grondbeleid. In andere gevallen zal de gemeente liever intensiever met de markt samenwerken en verschillende onderdelen ‘uit handen geven’ of de markt aanmoedigen om initiatief te nemen.

Naast bezitsverhoudingen en de financiële mogelijkheden van een gemeente, spelen ook de schaalgrootte en beschikbaarheid van de ambtelijke capaciteit een rol bij de keuze voor een pps-constructie. Onafhankelijk van de vorm en intensiteit van de samenwerking, is de sleutel tot succes in ieder geval een wederzijds vertrouwen en het over en weer gunnen van succes. Goed leiderschap – zowel aan private als publieke zijde – speelt hierbij een cruciale rol en dan vooral het vermogen om over de eigen schaduw heen te kunnen kijken.

Hoewel stadsreparatie in eerste instantie een opgave van markt en gemeente is, speelt ook bij deze locale opgave de financiële inzet van rijksoverheid en provincie een cruciale rol. Vanwege de al genoemde schaal en omvang van gebied, investeringen en looptijd, is het voor private partijen van belang de zekerheid te hebben van continuïteit en voortdurende betrokkenheid van de overheid.

Het publieke deel van de ontwikkeling zoals de infrastructuur en publieke voorzieningen gaat – zeker met het gewenste ambitieniveau – vaak de financiële spankracht van de gemeente te boven. Vaak gaat het om investeringen die in een latere fase van de ontwikkeling komen, zoals de verlegging van een kanaal, waarvoor het prettig is om bepaalde kasritmes af te spreken.

De vorming van het Meerjarige Investeringsprogramma Ruimte en Transport (MIRT),voorgesteld in de nota Ruimte, beschouwen wij als een stap vooruit. Meerjarig integraler en met schuifmogelijkheden die flexibiliteit biedt. Naarmate de publieke kant meer zekerheid kan bieden over haar financiële bijdragen, zal de risicodragende investeringsbereidheid van marktpartijen toenemen.

Wel je doelen helder hebben, maar flexibel zijn in de manier om daar vervolgens te komen

Publicatie Reiswijzer Een praktische routebeschrijving voor marktpartijen en gebiedsontwikkeling   Om de praktijk van ontwikkelingscompetities en prijsvragen te verbeteren, hebben het ministerie van VROM en de NEPROM samen het initiatief genomen voor de Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling. Het doel van deze praktische routebeschrijving is het bieden van handvatten voor een professionele samenwerking tussen overheid en marktpartijen. Stap voor stap leidt de Reiswijzer de lezer door het planontwikkelproces en laat het de verschillende manieren zien om tot samenwerking te komen. Daarnaast geeft het praktische tips voor selectieprocedures en een overzicht van de verschillende spelers in het veld. Alle verschillende projecttypes en de daarbijbehorende selectieprocedures staan in handzame schema’s en alle regels van het aanbesteden zijn op een rij gezet. De NEPROM wil hiermee nieuwe verhoudingen tussen markt en overheid bevorderen en hoopt selecties op basis van kwaliteit te stimuleren. De NEPROM brengt daar waar mogelijk met het ministerie van VROM, de VNG en andere partners, de Reiswijzer onder de aandacht van de verschillende partijen en bevordert dat de werkwijzen zoals die in de Reiswijzer zijn beschreven breed ingang vinden. De Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkleing is een publicatie van het ministerie van VROM en de NEPROM in samenwerking met het ministerie van Financiën, de VNG en het IPO. U kunt de publicatie via NAW bestellen. De reiswijzer is zowel verkrijgbaar in een pocketversie als in een uitgebreide versie. Voor meer informatie: www.neprom.nl.

Onderhandelingsplanologie

Bij stadsreparatie is er bepaald geen sprake van een tabula-rasaontwikkeling. De samenwerkende partijen hebben dan ook te maken met belangenorganisaties van vaak heel diverse signatuur en statuur. Enerzijds is er een trend dat bewonersorganisaties bijna ‘professioneel’ georganiseerd zijn en als partij mee-onderhandelen in het proces.

Het is een ontwikkeling die verder gaat dan de inspraak en participatie die we kennen uit voorgaande decennia. Het gaat om een bijna Amerikaanse onderhandelingsplanologie waarbij sprake is van het koppelen van belangen. In andere gevallen zijn bewoners of bedrijven minder stevig georganiseerd of is er sprake van een veelheid aan maatschappelijke organisaties zoals erfgoedverenigingen die een rol spelen in het proces.

Het is van belang om te zoeken naar effectieve methodes om verschillende belangen bij elkaar te krijgen en tot effectieve coalities te smeden. Het vergt expertise om de vele belanghebbende partijen die vaak kritisch staan tegenover de planvorming om te buigen naar medestanders, zoals Bouwfonds MAB Ontwikkeling bij Oud-IJmuiden, in Haarlem bij Raaks (met inzetten van een sociale ambassadeur) en Haarlem-Mariastichting deed. De ervaring leert dat bij massaal verzet van de bevolking het wel erg moeilijk wordt om een plan gerealiseerd te krijgen.

Belangrijk is om zo direct mogelijk de dialoog met elkaar aan te gaan

Wij hechten daarbij aan een goede analyse van het krachtenveld. Iedere plek heeft immers zijn voorgeschiedenis. Vervolgens wordt een open planproces gestart, dat overigens alleen zinvol is als er bij het tekenen direct gerekend kan worden. Ook ‘het informele’ speelt een belangrijke rol. Patstellingen kunnen worden doorbroken door elkaar beter te leren kennen en bijvoorbeeld met elkaar vergelijkbare projecten te bekijken.

Stedelijk potentieel

Momenteel is Bouwfonds MAB Ontwikkeling bij een groot aantal stadsreparatie-projecten betrokken. U leest er meer over op de volgende pagina’s. Het gonst in de steden. De transformatie van binnenstedelijke gebieden biedt kansen voor het creëren van nieuwe, aantrekkelijke woonmilieus, maar ook voor stedelijke voorzieningen, recreatie en water.

Met het ontwikkelen van verouderde terreinen dicht bij sleutellocaties zoals het centrum, OV-infrastructuur en invalswegen is het mogelijk bedrijven, bewoners en instellingen voor de stad te behouden door ze passende huisvesting aan te kunnen bieden. Denk aan fuserende scholen of het gerechtelijk apparaat dat een centrale huisvesting verlangt. Of trekkers in de detailhandel die om grotere oppervlakken aan winkelvloer vragen.

In de binnenstad is dat door de schaalgrootte vaak niet haalbaar. Bij het weer opnieuw tot bloei brengen van in de vergetelheid geraakte stukken stad bestaat de mogelijkheid om het gehele stedelijk gebied te revitaliseren en een hoogwaardige uitbreiding te maken van de binnenstad.

Aandachtspunten bij stadsreparatie De opgave bij stadsreparatie is om verouderde, vaak monofunctionele binnenstedelijke gebieden te transformeren in levendige en volwaardige onderdelen van de stad. Het gaat om gebieden die veelal centraal liggen aan infrastructurele knopen, zoals spoorzones, kanaalzones en haventerreinen. Plekken in de stad, die door historische ontwikkelingen uit elkaar zijn geraakt, worden door middel van stadsreparatie weer met elkaar verbonden en een hoogwaardige uitbreiding van de binnenstad. De herontwikkeling van dergelijke (bedrijfs)terreinen is niet eenvoudig. Een aantal factoren die bij stadsreparatie een rol spelen op een rij: • Van monofunctioneel naar multifunctioneel. De functie van stadsreparatie terreinen is meestal ‘over de tijd’. De kunst is om het gebied aan te passen aan de eisen en wensen van hedendaagse gebruikers van de stad. Veelal zal het gebied een multifunctioneel karakter krijgen, waarbij de specifieke functies afhankelijk zijn van de ligging. Winkels, appartementen, studentenhuisvesting, (creatieve) bedrijfshuisvesting en horeca en leisure zijn mogelijkheden. • Kansen voor stedelijk programma. In gebieden die voorheen niet of nauwelijks tot het openbare areaal van de stad hoorden, liggen kansen voor toevoeging van stedelijk programma. Bijvoorbeeld voor functies die door schaalvergroting elders in de binnenstad geen geschikte locatie kunnen vinden, zoals scholen en rechtspraak, maar ook retail. Wat de woonfunctie betreft gaat het veelal om hoge dichtheden wat betekent eerder woningbouw in appartementen dan grondgebonden woningen. • Stadsreparatie biedt kansen voor nieuw of doelmatiger gebruik van infrastructuur. Kanalen en havens kunnen nieuwe, recreatieve functies krijgen. Ook spoorinfrastructuur kan intensiever worden benut en actief worden ingezet om delen van de stad aan te helen. Voormalige barrières vormen zo verbindende elementen in de stad. • Complexiteit bij herontwikkeling. Er is vaak sprake van complexe eigendomssituaties, een relatief groot oppervlak, lange doorlooptijden, (grond)sanering, uitplaatsing van bedrijven, milieuzoneringen, de aanleg van groen en infra, etcetera. Rollen en risico’s van betrokken partijen (zowel publiek als privaat) moeten per specifieke locatie en opgave worden bekeken. • Zorgvuldige analyse en conceptvorming zijn noodzakelijk. Daarbij is het cruciaal dat ambitieniveau en haalbaarheid in een zo vroeg mogelijk stadium worden onderzocht dan wel vastgesteld. Het planproces moet van het begin af aan een gezamenlijk proces zijn, waaraan betrokken partijen zich committeren. Samen tekenen, maar vooral ook samen rekenen! • De samenwerkingsconstructies bij stadsreparatie kunnen verscheidene vormen aannemen. Publieke en private partijen kunnen gezamenlijk in de grondexploitatie zitten. Een trend is dat gemeenten ook risicodragend in de opstalexploitatie participeren. Een geheel andere trend is daarentegen het concessiemodel, waarbij een ontwikkelaar geheel voor eigen risico het totale gebied ontwikkelt. • Uitgangspunt bij de PPS zou in ieder geval moeten zijn dat ieder doet waar hij goed in is. Er zijn heldere uitgangspunten nodig en een zekere flexibiliteit in de nadere uitwerking van de plannen. • Vanwege schaal en omvang van gebied en investeringen is medefinanciering van het Rijk onontbeerlijk. Voor private partijen biedt participatie van het Rijk bovendien de zekerheid van continuïteit en voortdurende betrokkenheid van de overheid. De risicodragende investeringsbereidheid van marktpartijen zal hiermee toenemen. • Aandacht en expertise in het omgaan met belangengroeperingen. Een goede analyse van het krachtenveld en het aangaan van de dialoog is voor Bouwfonds MAB cruciaal voor het welslagen van het planproces. Het vergt de nodige expertise om de vele, vaak kritische belanghebbende partijen om te buigen naar medestanders en met elkaar effectieve coalities te smeden.

Thema: Visie
Uit Dossier #24 - voorjaar 2007 - pagina 4-7