Rustig wonen in een kleine stad of een klein dorp in ‘t groen is al jaren de droom van veel Nederlanders. Tot 2030 bestaat ruim vijftig procent van de woningvraag uit wonen in het groen en op het platteland, terwijl volgens het rijksbeleid het gros van de nieuwbouw van een miljoen woningen in stedelijke gebieden moet komen. Hoe om te gaan met de kloof tussen het ruimtelijk beleid en de vraag van de bevolking? In de optiek van Bouwfonds MAB Ontwikkeling is er geen eenduidig antwoord voor heel Nederland. Voor de verstedelijkte gebieden in de Randstad waar ruimteclaims over elkaar heen buitelen, geldt een andere aanpak dan voor stille dunbevolkte gebieden in Groningen of Drenthe. En Brabant met zijn mozaïek aan steden, dorpen, bedrijventerreinen, landbouw en natuur vraagt weer om een eigen benadering. Buiten bouwen is maatwerk.



Sinds enige jaren staat het platteland in het middelpunt van de belangstelling. Het onderwerp is uiterst actueel, gezien de ontwikkelingen in de landbouw. De omzet en inkomens van agrariërs staan onder druk ten gevolge van de liberalisering van de wereldhandel, de ontwikkeling op de grondmarkt en het EU-beleid op het gebied van landbouw, milieu en inkomenssteun.

Jaarlijks stopt zo’n vijf procent boeren en tuinders met hun bedrijfsuitoefening. Dit komt neer op negen boerenbedrijven per dag; een trend die voorlopig niet te stuiten lijkt (Nederland ontboert). Behalve in gebieden met geschikte grond – waar ook nog eens mogelijkheden bestaan voor schaalvergroting, slow food of andere rendabele activiteiten (tuin- en glasbouw) – ziet het perspectief er voor het platteland in economische zin niet rooskleurig uit.(1)

Op veel plekken dreigt verruiging of verdere verrommeling door de willekeurige bouw van kassen en bedrijfshallen of de aanleg van campings en recreatiewoningen. Elders in het land vallen weer grote, groene gebieden vrij door de sluiting van voormalige defensieterreinen (5.000 ha) of de concentratie van instellingen in de gezondheidszorg (10.000 ha). Kortom, het platteland verliest zijn oorspronkelijke functies en hier moeten we iets mee.

Beleid onduidelijk

Buiten Bouwen is de titel van een rapport dat de VROM-raad twee jaar terug uitbracht.(2) Het was een reactie op de snelle transformatie van het platteland en de toenemende vraag naar landelijk wonen. Het rapport speelde ook in op het ontbreken van een duidelijke beleidsvisie van de rijksoverheid op de roep naar buiten wonen.

De visie van het rijk op buiten wonen blijft globaal beperkt tot de passage die enkele jaren geleden in de Stellingnamebrief Ruimtelijk Beleid werd opgenomen (3): ‘Het kabinet zal de mogelijkheden voor nieuwe landelijke woonmilieus verruimen. Provincies en gemeenten worden door het kabinet opgeroepen dit samen met de marktpartijen op te pakken en uit te werken.’ De twee jaar later verschenen Nota Ruimte van VROM en de agenda Vitaal Platteland van het ministerie van LNV bieden nauwelijks meer duidelijkheid en perspectief. De praktijk van de ruimtelijke ordening laat dan ook allerlei verschillende initiatieven zien van gemeenten en provincies.

Het algemene beeld is dat een aantal gemeenten en provincies nog steeds hechten aan het restrictieve beleid van de afgelopen decennia, ook in relatief stille dunbevolkte gebieden. Motieven zijn: bescherming van natuur, landschap en openheid, soms in combinatie met versterking van de concurrentiepositie van nieuwe, grootschalige woonmilieus die vaak op initiatief van de provincies in ontwikkeling zijn, zoals Meerstad in Groningen, Zuidlanden bij Leeuwarden of het Wieringerrandmeer in de kop van Noord- Holland.

Daarvoor is overigens veel te zeggen, maar de criteria voor het beleid zijn niet altijd even helder. Zeker wanneer provincies op andere plekken weer de sluizen openzetten voor de bouw van recreatiewoningen die niet alleen als tweede of tijdelijke, maar ook als eerste woning worden gebruikt.

Witte schimmel

Tot 2030 is er behoefte aan ongeveer een miljoen nieuwe woningen. Volgens de woningbehoefteprognoses zal de vraag naar woningen in de komende 20 tot 25 jaar vooral een landelijk karakter hebben. Daarbij gaat het overigens niet primair om wonen in afgelegen dorpen, maar ook en vooral op bereikbare landelijke plekken, ook wel ‘pseudoplatteland’ genoemd.5 De provincies met de grootste tekorten in het centrum-dorps milieu zijn Noord-Brabant (17.000), Noord-Holland (16.500), Gelderland (14.500) en Zuid-Holland (12.500).

De vraag naar landelijk wonen laat daarmee echter een interessante paradox zien. Er is zowel een individuele vraag naar een rustige, ruime en groene woonomgeving als een collectieve wens om de groene ruimte open te houden.

Die paradox doet zich het sterkst voor in de meest verstedelijkte gebieden: buiten wonen is aantrekkelijk, maar alleen als het er weer niet te druk wordt. Zo versterken slechte architectuur en willekeurig verspreide bebouwing – bijvoorbeeld langs de snelwegen – het beeld van veel Nederlanders dat ons land nu al te vol is. ‘Witte schimmel’ is niet voor niets een scheldwoord geworden voor de rafelranden die de afgelopen decennia rond talloze dorpskernen zijn verschenen. Bovendien gaat een doorgaande suburbanisatie van wonen en werken gepaard met een verdere toename van de automobiliteit, met alle gevolgen van dien (zoals doorsnijding stank, lawaai en files).

Wat is de zienswijze van Bouwfonds MAB op deze specifieke woonwens? Eerst een definitie: onze visie richt zich in dit verband op alle gebieden buiten het verstedelijkte gebied van de G30 (stedelijke gemeenten met 100.000 of meer inwoners) en de stedelijke agglomeraten. Dat wil zeggen zowel echte dorpen als kleine of middelgrote gemeenten als Hoogeveen en Doetinchem. Gezien vanuit het ruimtelijk beleid is er in onze optiek niet één soort platteland en één soort kleine kern. De situatie is per regio verschillend en daarmee de wenselijkheid om nieuwe landelijke of suburbane woongebieden te ontwikkelen.

Jaarlijks stopt zo’n vijf procent boeren en tuinders met hun bedrijfsuitoefening

Marktconform bouwen betekent voor ons niet ‘vrijheid, blijheid’, want dat leidt tot de onoplosbare paradox tussen individuele en collectieve behoeften. Nieuwe woon- en recreatiegebieden moeten beantwoorden aan de vraag van het individu en tegelijk een bijdrage leveren aan de kwaliteit van de bestaande omgeving, aan bestaande voorzieningen, aan de werkgelegenheid en aan de kwaliteit van natuur en landschap.
Vanuit die optiek maken wij een onderscheid tussen twee soorten gebieden die ieder een eigen benadering behoeven: 1 gebieden met een hoge verstedelijkingsdruk, 2 gebieden met geen of lage verstedelijkingsdruk dan wel nationale landschappen. Hieronder geven wij in kort bestek een schets van de uitgangs- situatie en de aanpak die ons voor ogen staat.

Subtiele gebiedsontwikkeling

Gebieden met een hoge verstedelijkingsdruk betreffen globaal de stedelijke netwerken van de Randstad, BrabantStad, het Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN) en soortgelijke gebieden die de afgelopen decennia door het economische uitschuifproces vanuit de Randstad meer en meer verstedelijkt zijn. Landelijk wonen moet in deze gebieden in onze optiek uiterst beperkt blijven.

Nieuwe woongebieden dienen in principe gerealiseerd te worden op uitbreidingslocaties tegen of vlakbij de grote steden. Uit het oogpunt van energiegebruik, voorzieningen, natuurbehoud en mobiliteit is en blijft een zekere concentratie noodzakelijk. Naar dit soort suburbane milieus is ook nog steeds een grote vraag. Het verschil met de Vinex-locaties zit ’m vooral in de schaal (dus eerder 2.000 tot 5.000 en niet 10.000 tot 20.000 woningen), de dichtheden, de inpassing in het landschap en de ombinatie van rood met groen en blauw.

Daarnaast moet er ruimte zijn voor de aanleg van kleinschalige woonmilieus op plekken die kansrijk zijn en waar een kwaliteitsslag nodig is (bijvoorbeeld badplaatsen). Ook kunnen projecten onder de vlag van ‘rood voor groen’ een oplossing bieden voor bestaande ruimtelijke of milieuproblemen. Denk aan de problemen rond de intensieve varkenshouderij in Brabant of de verrommeling van het Groene Hart. Elders spelen weer andere ontwikkelingen die om een antwoord vragen, zoals op de Utrechtse Heuvelrug. Door het vrijkomen van grootschalige terreinen van defensie en zorginstellingen ontstaat de mogelijkheid om natuurgebieden onderling te verbinden en de totale ecologische kwaliteit van het gebied een geweldige impuls te geven.

Geconcentreerde woningbouw tegen de bestaande kleine kernen is van belang voor het financiële draagvlak van dit soort gebiedsontwikkelingen en is tevens positief voor de doorstroming uit de bestaande voorraad. Een ander voorbeeld betreft de Duin- en Bollenstreek die nu als gevolg van het zogeheten Pact van Teijlingen op slot zit voor woningbouw. Dit terwijl de streek qua ligging en aansluiting op bestaande infrastructuur uitermate interessant is voor de ontwikkeling van nieuwe woongebieden. Er kan tevens een oplossing worden gevonden voor de milieuverontreiniging die met de bollenteelt gepaard gaat.

Bij al deze voorbeelden gaan nieuwbouw, reconstructie en sanering hand in hand. Met als resultaat dat de kwaliteit van het totale gebied, mits subtiel aangepakt, niet minder wordt maar juist toeneemt. Tot slot bieden kleinschalige, organische uitbreidingen aan bestaande kernen ook ruimte voor de bouw van goedkope woningen voor de lokale bevolking. Niet voor niets pleitte de Vereniging Nederlandse Gemeenten onlangs voor een wijziging van de regels van het huidige woonruimtebeleid: het gevolg van het restrictieve beleid in de kleine kernen in hoogstedelijke regio’s is immers een dermate hoge druk op de prijzen dat de eigen jongeren noodgedwongen hun heil elders moeten zoeken.

Nichemarkt

Gebieden met een lage verstedelijkingsdruk vragen weer om een heel andere receptuur. Daarbij gaat het om globaal het hele noorden van Nederland (Groningen, Friesland, Drenthe, grote delen van Overijssel en Gelderland), Zeeland, het zuidoosten van Brabant en grote delen van de provincie Limburg.

In deze gebieden is sprake van achterblijvende economische ontwikkeling, vertrek van (geschoolde) jongeren en een sterke vergrijzing van de bevolking. Verder is er sprake van een stabilisering of zelfs krimp van de bevolking (tabel 2, pagina 36 RPB). De economie groeit er niet of nauwelijks.

In dit soort gebieden is een tweesporenbeleid nodig. Enerzijds is er behoefte aan een restrictief beleid om daarmee de steden die toch al onder druk staan te versterken. Anderzijds moet er ruimte zijn voor de ontwikkeling van nieuwe woonmilieus die een achterblijvende streek een impuls kunnen geven. Bij dit laatste gaat het overigens niet primair om grote aantallen nieuwe eerste woningen, maar om nieuwe of opkomende markten als seniorenwoningen (voor de lokale bevolking en ouderen van elders), en recreatieve woonmilieus met tweede woningen dan wel recreatiewoningen.

Meerstad (Groningen) en Zuidlanden (Leeuwarden) zijn voorbeelden van nieuwe stedelijke uitbreidingen die van groot belang zijn om de steden weer aantrekkelijk te maken voor de midden- en hogere inkomensgroepen die de afgelopen decennia massaal de stad de rug hebben toegekeerd. Vinexachtige stedenbouw in hogere dichtheden is hier uit den boze; er is behoefte aan een gefaseerde, dorpsachtige ontwikkeling met veel oog voor natuur en ruimte en lokaal georiënteerde architectuur die marktconform is dan wel particulier opdrachtgeverschap (in de noordelijke provincies al zo’n dertig procent van de productie).

Ook is een zeker restrictief beleid voor de totale regio onvermijdelijk. Zonder luxe woningbouw in de buurt te beperken is het draagvlak voor dit soort stedelijke uitbreidingen uitermate lastig. Een en ander betekent overigens niet dat de rest van de streek op slot moet. Veeleer is er behoefte om nieuwe kansrijke zones te ontwikkelen teneinde de regionale economie een impuls te geven, zoals bij de Blauwe Stad (Groningen) of het Wieringerrandmeer (Kop van Noord-Holland). Wonen in combinatie met toerisme en recreatie is hier de invalshoek.

De succesformule bestaat uit een mix van een beperkt aantal grote kavels met zeer luxe woningen en tweede of recreatiewoningen. Dit alles in een natuurlijk milieu met veel water, bos of open ruimte. Doelgroepen zijn dan niet zozeer de bevolking uit eigen streek dan wel senioren, recreanten en toeristen van elders in binnen- en buitenland. Het voordeel van dit soort geplande, geconcentreerde ontwikkelingen is dat er tegelijk een rem gezet kan worden op de willekeurige, vaak smakeloze bouw van allerlei recreatiewoningen op waardevolle plekken, zoals langs de Friese meren of de Zeeuwse en Noord-Hollandse kuststrook.

Wat rest is een nichemarkt in de kleine kernen voor hoofdzakelijk de eigen bevolking (senioren, jongeren). Het gaat hierbij niet om de productie van grote aantallen, maar om kleinschalige, organische toevoegingen van hoogstens enkele tientallen woningen in de dorpskernen of aan de randen. Ook hier is een zorgvuldige landschappelijke en stedenbouwkundige inpassing een must. Voor gebieden waar een krimpscenario dreigt, is daarom creatief beleid noodzakelijk dat bestaat uit een mix van maatregelen. Inzet hierbij is kansen te creëren en de neerwaartse demografische en economische spiraal om te buigen. Dat vraagt om een subtiele afstemming van restrictief beleid enerzijds en ruimte voor nieuwe initiatieven anderzijds. De identiteit van dorpen en landschap, de ruimte en de rust vormen de kenmerken van de regio; onzorgvuldige smakeloze plannen, zoals witteschimmelgroei aan dorpen of puisten met eenvormige recreatiewoningen langs de meren, werken op termijn alleen maar contraproductief.

Sturen op kwaliteit

De benadering van Bouwfonds MAB voor hoge- en lagedrukgebieden sluit aan bij het eerdergenoemde advies Buiten Bouwen van de VROM-raad. Ook in dit advies wordt uitgegaan van een gedifferentieerde regionale ontwikkeling. De behoefte aan buiten wonen wordt erkend, maar alleen als daarmee een bijdrage wordt geleverd aan kwaliteitsverbetering van het landelijk gebied.

De VROM-raad constateert tevens dat de overheidsbudgetten voor dit soort kwaliteitsverbetering beperkt zijn. ‘Geoormerkte verevening’ is volgens de raad een voorwaarde om buiten te bouwen; dat wil zeggen dat de winsten die gemaakt worden bij de bestemming in woningbouw geïnvesteerd moeten worden in het landelijk gebied.

Dat kan op verschillende manieren: van directe investeringen in bos, natuur en beplantingen tot het herstellen van de openbaarheid van het landschap. Verevening mag echter geen vrijbrief zijn om de ruimtelijke kwaliteit te verwaarlozen. Ruimte bieden en sturen op kwaliteit is nodig. In de optiek van de VROM-raad spelen de provincies in het beleid een centrale rol. Zij zijn vanouds regisseur op regionaal niveau en behoren de voorwaarden vooraf transparant vast te leggen. In dit verband pleit de raad ervoor, het instrument van de structuurvisie om te zetten in een landschapsstructuurvisie.

Er is een individuele vraag naar een rustige, ruime en groene woonomgeving

’Deze laatste vormt een robuuste onderlegger voor een geleidelijke invulling van het bouwprogramma. In lagedrukgebieden toetst een commissie op een eenvoudige manier of en in hoeverre buiten bouwen een bijdrage levert aan de kwaliteit van het landschap: ‘Het gaat om het prikkelen van initiatiefnemers, zoals gemeenten, particulieren en projectontwikkelaars.’ Tegen ‘prikkelen’ heeft Bouwfonds MAB geen bezwaar, maar dat mag niet gepaard gaan met weer een nieuw document (‘landschapsarchitectuurvisie’) of weer een nieuwe commissie.

Gezamenlijke gebiedsontwikkeling

In de optiek van Bouwfonds MAB liggen de grootste problemen niet op het vlak van de esthetiek. Een substantiële investering in de kwaliteit van de omgeving is alleen mogelijk als provincies en gemeenten marktpartijen in een zo vroeg mogelijk stadium betrekken bij het ontwikkelen van plannen. Maar al te vaak is er sprake van niet-marktconforme plannen die – zeker in lagedrukgebieden – niet aansluiten bij de wens van de woonconsument. Daarmee is het verhaal weer terug bij af.

Er is overigens wel ruimte voor nieuwe concepten. Zie projecten van Bouwfonds MAB waar rood en groen op een originele manier zijn verbonden, zoals de kastelen in het groen van Haverleij (hogedruk Den Bosch), de sanering van een verrommeld kassengebied door de bouw van woningen in Veurse Horsten (hogedruk Leidschendam-Voorburg) of Doklanden te Delfzijl, Goorsenaere te Gieten en Broek te Hengelo.

Verder is onze ervaring dat plannen een behoorlijke schaal moeten hebben om een impuls te kunnen geven aan de omgevingskwaliteit. Alleen dan is het mogelijk om winstgevende en verlieslatende plandelen via de grondexploitatie met elkaar te verbinden. Een dergelijke benadering heeft Bouwfonds MAB uitgewerkt voor het Groene Hart; inzet is om voor één hectare rood elf hectare groen te realiseren. De praktijk van de gebiedsontwikkeling laat echter zien dat dit geen sinecure is. Ieder initiatief leidt direct tot een opwaartse druk op de grondprijzen en daarmee tot minder ruimte voor onrendabele functies.

Er moet één partij zijn met uitvoeringskracht die het voortouw neemt

Daarnaast heb je in het landelijk gebied vaak te maken met meer partijen dan in de stad; milieugroeperingen, landbouwers, verschillende gemeentes, provincies, waterschappen en nog een paar loketten van de rijksoverheid die vaak niet op één lijn zitten. Er moet één partij zijn met uitvoeringskracht die het voortouw neemt.

Het moeizame verloop van de Voorbeeldprojecten Ontwikkelingsplanologie vormt daarvan een treffende illustratie. Gezien de complexiteit en lange doorlooptijd van dit soort projecten is gezamenlijke gebiedsontwikkeling dan ook een must. Van marktpartijen vraagt dit een lange adem en een stevige financiële positie, plus een lokale verankering met de landbouwers en lokale politiek.

Buiten bouwen vraagt kortom om een zorgvuldige benadering, om maatwerk waarbij steeds opnieuw gestreefd moet worden naar een optimum tussen de individuele vraag naar buiten wonen in het groen en de collectieve behoefte om de identiteit van het Nederlandse landschap te behouden en te versterken.

1 Meerwerk, Advies over de landbouw en landelijk gebied in ruimtelijk perspectief, VROM-raad, 2004
2 Buiten Bouwen, advies VROM-raad, 2004 Stellingnamebrief Ruimtelijk Beleid, ministerie van VROM (2002)
3 Woningbehoefteonderzoek 2002, ministerie van VROM
4 De ongekende ruimte verkend, Ruimtelijk Planbureau, 2003
5 Niet polderen, maar rekenen. Ontwikkelingstrategie voor het Groene Hart, Bouwfonds MAB, 2005

Zeven stellingen voor buiten bouwen

 

• Marktconform bouwen op het platteland betekent voor Bouwfonds MAB geen ‘vrijheid, blijheid’. Wij erkennen het spanningsveld tussen de individuele vraag naar een rustige woonomgeving en de collectieve behoefte om zoveel mogelijk ruimte groen en open te houden.

• Nieuwe woon- en recreatiegebieden in het landelijk gebied moeten een bijdrage leveren aan de kwaliteit van de bestaande voorzieningen, aan de werkgelegenheid in de regio en de kwaliteit van natuur en landschap.

• Buiten bouwen vraagt maatwerk. Gebieden met een hoge verstedelijkingsdruk, zoals de Randstad, BrabantStad en het knooppunt Arnhem-Nijmegen vragen om een andere benadering dan gebieden waar sprake is van een lage verstedelijkingsdruk of zelfs krimp.

• In gebieden met een hoge verstedelijkingsdruk moet landelijk wonen een uitzondering blijven. Concentratie van nieuwbouw op uitbreidingslocaties is hier het parool (maar wel kleinschaliger dan bij de Vinex). Alleen op plekken in het landelijk gebied waar een kwaliteitsslag nodig is (rood voor groen, sanering bedrijven met milieuoverlast en dergelijke) moet er ruimte zijn voor kleinschalige nieuwbouw. Delen van het Groene Hart lenen zich goed voor zo’n aanpak.

• In gebieden met een lage verstedelijkingsdruk is een tweesporenbeleid noodzakelijk. Er is een gematigd restrictief beleid nodig om de positie van steden die toch al onder druk staan te versterken. In gebieden met een sterke krimp moet er ruimte zijn voor uitbreidingen die inspelen op de specifieke vraag ter plaatse, bijvoorbeeld door in te spelen op niches als de vraag naar seniorenwoningen (met voorzieningen) en tweede woningen.

• Marktpartijen dienen zo snel mogelijk betrokken te worden bij planontwikkeling. Plannen die niet marktconform zijn, gaan vooral in lagedrukgebieden onderuit. Plannen moeten ook een behoorlijke schaal hebben om een impuls te geven aan de omgevingskwaliteit, en winstgevende en verlieslatende onderdelen via de grondexploitatie te verbinden.

• Buiten bouwen vraagt om een zorgvuldige benadering waarbij steeds wordt gestreefd naar een optimum tussen de individuele vraag naar rustig wonen in het groen en de collectieve behoefte om de identiteit van het Nederlandse landschap te behouden.

 

Thema: Visie, Groen, Beleid
Uit Dossier #23 - Winter 2006 - pagina 4-8