Dit dossier staat in z’n geheel in het teken van de aanpak van gemengde projecten in het stedelijk gebied. Feitelijk hebben we het hier over de motoren voor binnenstedelijke vernieuwing. Gemengde projecten zijn van essentieel belang om de stad te laten concurreren met verblijfsgebieden in de periferie. Gemengde projecten geven een stad identiteit, ongeacht of het om een kleine of grote stad gaat. En integraliteit, oftewel de mix aan functies, zorgt ervoor dat het project uiteindelijk ook levensvatbaar is. Echter tussen planvorming en daadwerkelijke realisering ligt een pad bezaaid met voetangels in de vorm van strenge wet- en regelgeving en klemmen in de zin van conflicterende belangen. Kortom, gemengde projecten als Champions League van de projectontwikkeling. Een gesprek met Friso de Zeeuw en Isaac Kalisvaart over gemengde projecten in de stad.

Het ruimtelijke ordeningsbeleid in Nederland is al decennia lang gericht op versterking van de stad. In het stedelijke gebied moet gewoond en (schoon) gewerkt worden en de buitengebieden zijn er vooral om te recreëren. Aantrekkelijke woningen, een prettige en veilige omgeving, een ruim aanbod van voorzieningen en een duidelijke eigen identiteit vormen dan ook de selling-points in de concurrentiestrijd tussen steden en stadsregio’s in nationaal en internationaal verband.

Brownfields

Centrumgebieden moeten attractieve centra zijn met daarnaast stedelijke ontwikkelingen aan de zeg maar rafelige randen van de binnenstad. Voor echte industrieën is niet langer plaats en deze verlaten dan ook noodgedwongen hun locatie. Het zijn vervolgens deze voormalige havengebieden, fabrieks-, ziekenhuis- en kazerne - terreinen die voor transformatie vrij komen.

Dergelijke zogenoemde ‘brownfields’ vormen in toenemende mate het decor voor gemengde projecten. Dit zijn namelijk per definitie ook de projecten die een dergelijke locatie een geheel eigen identiteit geven. Dat kan bijvoorbeeld door te kiezen voor een bepaalde architectuur, aantrekkelijk en toegankelijk, maar vooral door te zorgen voor publiekstrekkend vermogen.

Eén van de belangrijke kenmerken van gemengde projecten is dat het functies heeft waar publiek op af komt. Het zal duidelijk zijn dat de aard van de functies kan verschillen; horeca, retail, een bibliotheek of een stadhuis als grote publiekstrekker.

De Resident

Een goed voorbeeld hiervan is het project Nieuw Centrum in Den Haag. De vestiging van het Haagse stadhuis in combinatie met een bibliotheek op een braakliggend stukje centrum, vormde het begin van een enorme vernieuwingsoperatie tussen het Spui en het Centraal Station. In deze metamorfose fungeert vooral het stadhuis als publiekstrekker.
Onderdeel van Nieuw Centrum vormt tevens de Resident. Dit project zorgt vooral voor allure en herkenbaarheid en domineert als landmark de skyline van Den Haag. Wel zijn er bij dit succesproject kanttekeningen te plaatsen. Als gemengd project (kantoren en woningen) staat de Resident er immers wat solitair bij. Het maakt als het ware geen contact met zijn directe omgeving. Dit heeft twee belangrijke oorzaken die als leerpunten bij gemengde projecten kunnen worden beschouwd. Zo ontbeert het de Resident bijvoorbeeld aan retail. Dit is uit de plannen gehaald vanwege de concurrentiepositie met ondernemingen in de binnenstad. En de aanlooproute tussen Centraal Station en het centrum is niet door maar langs het project gesitueerd.

Om ervoor te zorgen dat een project in zijn omgeving wordt opgenomen, moet het een diversiteit aan functies hebben. Een project heeft namelijk een grote kans van slagen als er verschillende bezoekredenen aan te wijzen zijn. Bij wijze van spreken moet er voor het hele gezin iets te vinden zijn.

Succesfactoren

Gemengde projecten zijn niet de meest gemakkelijke projecten die er zijn. Een ingewikkeld programma, veel verschillende functies in één gebouw, maar ook doordat er veel partijen bij betrokken zijn, vergroten de kans dat er ergens tijdens het proces een kink in de kabel komt. Oftewel hoe groter de verwevenheid van projecten hoe groter de kans is op vertraging.

Feitelijk wordt het tempo bepaald door de zwakste schakel. Alleen al vanuit dat opzicht is het niet verstandig om veel functies in één gebouw onder te brengen. Stapelen van functies is al helemaal uit den boze. Hoewel veel gemeentebesturen neigen naar ‘hoe meer hoe beter’ kennen onze steden nu eenmaal niet die enorme dichtheid, en dus minder druk om te stapelen, als Kuala Lumpur of Manhattan.

Tijdelijke functies laten het gebied alvast leven

Stapelen leidt bij ons immers al gauw tot een afname van de prijs-kwaliteitverhouding. Nederlanders willen nu eenmaal niet op de zestigste verdieping wonen zonder eigen opgang. Daarom zetten wij als Bouwfonds MAB Ontwikkeling op bijvoorbeeld het Oosterdokseiland in Amsterdam de meeste functies naast elkaar in aparte gebouwen.
Publiekstrekkers als een bibliotheek en conservatorium in aparte gebouwen, naast elkaar, niet gestapeld en met woningen ertussen. Een dergelijke benadering zorgt voor flexibiliteit bij de uitvoering van de plannen. De uitvoering van de verschillende deelprojecten kan zo steeds op de marktomstandigheden worden aangepast. Een kantorenbelegger is nu eenmaal meer geïnteresseerd in een kantoor wanneer de markt weer is aangetrokken. Flexibiliteit dus als een belangrijke succesfactor.

Tijdelijkheid

Daarnaast is het scheppen van ruimte voor tijdelijk gebruik van belang. Gemengde projecten hebben niet zelden een planhorizon van tien tot twintig jaar. Om braakliggende terreinen te voorkomen, moeten tijdelijke functies in het plangebied worden toegestaan.

Een goed voorbeeld daarvan is de invulling van het Post CS gebouw, eveneens op het Amsterdamse Oosterdokseiland. Hier heeft een aantal kleine bedrijfjes maar ook het Stedelijk Museum tijdelijk een plek gevonden. Het gebied leeft hierdoor nu al en een dergelijke invulling voorziet duidelijk in een behoefte. Oneindig veel tijdelijke functies zouden natuurlijk in dit kader kunnen worden bedacht. In de zijlijn kunnen we daar aan toevoegen dat gebouwen zoveel mogelijk bestemmingsloos en dus flexibel moeten worden gemaakt. Waarom zou een gebouw niet eerst een tijd een parkeergarage kunnen zijn, vervolgens als studentenhuisvesting gebruikt worden en daarna als disco? Uiteraard betekent dit natuurlijk wel dat een dergelijke benadering gevolgen heeft voor de wijze waarop wij nu nog met gedetailleerde bestemmingsvoorschriften omgaan.

Een derde belangrijke succesfactor voor gemengde projecten is de bereikbaarheid, zowel van de stad als natuurlijk van het project. De toegankelijkheid moet goed zijn. Met het openbaar vervoer maar zeker ook per auto. Dat betekent voldoende ruimte voor parkeren.

De vierde en laatste succesfactor die wij hier willen opvoeren is een daadkrachtig bestuur. Een krachtig leiderschap bij bestuurders en een gedeelde visie zijn noodzakelijk. In dat licht kan het dualisme dan ook niet als een zegen voor gemengde projecten worden gezien. Dualisme versterkt de kortademigheid van het bestuur. Was vroeger eenduidigheid binnen het college voldoende om de raad achter een plan te krijgen, door het dualisme is dat een stuk lastiger geworden.

In de afgelopen raadsperiode zijn er al erg veel wethouders weg gestuurd of opgestapt en dit maakt het lastig gemengde projecten op te zetten en uit te voeren. Net zo belangrijk is vakmanschap, gedrevenheid en continuïteit bij de betrokken ambtenaren op sleutelposities.

Regelgeving

Nu we dan toch bij de overheid zijn aangeland snijden we maar gelijk de belangrijkste faalfactor aan: de stringente wet- en regelgeving. Het spanningsveld tussen regelgeving en beleid wordt steeds groter. De wens om gemengde projecten te realiseren is groot, de regelgeving staat daar haaks op. Sterker nog, die is in toenemende mate juist gericht op het uit elkaar trekken van de verschillende functies.

Natuurlijk is regelgeving van eminent belang als gezondheidsaspecten aan de orde zijn. Maar dat is van een geheel andere orde dan zeur puntjes als schreeuwende kinderen die tezamen voor een te hoog decibelgehalte zorgen waardoor niet alleen de juffrouw oorbeschermers moet dragen, maar een school zelfs ook niet meer in een woonwijk mag staan.

Als het gaat om regelgeving dan doen wij daar in ons Nederland te veel aan. Steeds meer ontwikkelplannen moeten het hele traject naar de Raad van State doorlopen. En ook de weg naar de Raad van Europa lijkt te zijn gevonden. Overigens heeft ook de overheid zelf zichtbaar moeite met de complexiteit van de regelgeving. Wellicht is ook hier een rol weggelegd voor ontwikkelaars om als facilitator op te treden om de overheid door bijvoorbeeld de Milieu Effectrapportage en andere procedures te loodsen.

Zo hebben wij bij de ontwikkeling van het project Mariastichting in Haarlem (herontwikkeling van een voormalig ziekenhuisterrein) publiekrechtelijke procedures aangestuurd. Dat is zowel bij de gemeente als bij ons goed bevallen. Overigens is bij het Ministerie van VROM inmiddels duidelijk de intentie aanwezig om de regelgeving aan te pakken. Maar, het moet worden gezegd, vooralsnog blijft het kappen in dor hout.

De uit de pan gerezen wet- en regelgeving moet snel worden aangepakt. Gebeurt dat niet, dan zijn de gevolgen voor gemengde projecten niet te overzien. De uitvoering ervan zal nog langer duren, de plannen worden suboptimaal en de kosten lopen verder op. Maar bovenal zorgt het voor markt partijen voor een belemmering om in grootschalige gemengde projecten te participeren; zij wijken uit naar andere projecten met een lager procesrisico.

Rol marktpartijen

En juist die rol van marktpartijen, als het gaat om de uiteindelijke uitvoering van gemengde projecten, is meestal van doorslaggevend belang. Immers, de ontwikkelingsrisico’s van deze projecten zijn fors. Veel gemeenten willen daarom het risico van de grondexploitatie met marktpartijen delen. Door de samenwerking binnen ontwikkelingsmaatschappijen en de lange doorlooptijd van projecten is bovendien de positie van de grote ontwikkelaar ingrijpend veranderd. Hij is immers niet meer een speler die komt en gaat, maar heeft een langdurige betrokkenheid bij de ontwikkeling van een gebied.

Door dit langdurige commitment op gebiedsniveau, is het voor de ontwikkelaar van belang om ook op stedelijk – en zelfs regionaal niveau mee te denken over het beleid. Gebiedsontwikkelingen staan niet los van elkaar, maar hangen samen: qua positionering, segmentering, fasering, financiering en concurrentie initiatieven.
Dit geldt zeker voor grootschalige, binnenstedelijke projecten met multifunctionele programma’s, waarbij een optimale mix van wonen, werken en voorzieningen moet worden gerealiseerd en allerlei soorten risico’s moeten worden verevend binnen het project zelf en tussen partijen.

Het Wagnerplein in Tilburg, een centraal plein met woningen en winkels in een typische herstructureringswijk, is een goed voorbeeld van een aanpak waarbij wij als Bouwfonds MAB Ontwikkeling in een zeer vroegtijdig stadium betrokken zijn met de opdracht een integraal ontwikkelingsplan op te stellen. Dit zijn arbeidsintensieve trajecten waarbij het vooral gaat om met wat met een duur woord heet: ‘belangenmanagement’.

Het tempo wordt bepaald door de zwakste schakel

Het gaat er namelijk om al die verschillende meningen en belangen op één lijn te krijgen. Dat zijn vaak stevige debatten waarbij de ontwikkelaar zich als een ondernemer moet opstellen. Deze verschillende belangen moeten naar onze mening ook als onderdeel van het proces worden gezien, en zeker niet als een bedreiging. Tegelijkertijd betekent dat ook dat er gaandeweg het traject compromissen moeten worden gesloten, natuurlijk zonder dat daarbij de uiteindelijke kwaliteit van het eindbeeld geweld wordt aangedaan.

Traditioneel

Bij kleine (invul)projecten volstaat meestal een traditionele manier van werken. De gemeente heeft daarbij duidelijk de initiatiefrol. Ook hier is vroegtijdige inbreng van de markt echter gewenst: kleine projecten kunnen immers tot grote teleurstellingen leiden en de voortgang van een bredere gebiedsontwikkeling frustreren. Op groter schaalniveau, dus gebiedsniveau, gaat het er zeker om dat marktpartijen en gemeenten vroegtijdig met elkaar samenwerken; dit los van de vraag waar de initiatiefrol ligt.

Concreet komt dit erop neer dat de samenwerking tot stand komt, voordat de opdracht is verstrekt voor een stedenbouwkundig plan. Dit voorkomt later eindeloos debatteren over de haalbaarheid van plannen. Taken, verant woor- delijk heden en financiële afspraken krijgen hun plaats in heldere projectovereenkomsten. Belangrijk is verder dat deze projectovereenkomsten een ‘evoluerend’ karakter hebben.

Met andere woorden: sluit de verschillende fasen in een planontwikkeling af met een overeenkomst. Daardoor is duidelijk waaraan partijen zich per fase committeren. Verder verdient het aanbeveling om voortdurend risico’s te kwantificeren en slecht-weerscenario’s te ontwikkelen.

Prijsvragen

Het kan bijvoorbeeld ook door – samen met de gemeente en andere marktpartijen – strategische aankopen van vastgoed te doen. Is er sprake van het realiseren van publieke functies dan is een Europese Aanbesteding al snel een vereiste. Voor veel gemengde projecten of ontwikkelingsgebieden worden prijsvragen uitgeschreven. De ervaring leert ‘dat het gewonnen project nooit wordt uitgevoerd’.

Het uitschrijven van een competitie moet weloverwogen gebeuren. Zo moet er duidelijk de wens zijn om echt met de locatie aan de slag te gaan. De selectieregels van de prijsvraag moeten worden gerespecteerd en niet plotseling tussentijds worden gewijzigd. Dit komt helaas regelmatig voor en is een grote ergernis van marktpartijen die veel energie en geld in een competitie steken.

Bij het selecteren moet de gemeente ook kijken naar de partijen achter de ingediende plannen. Zijn dit lokale of landelijke ontwikkelaars met ruime ervaring als het gaat om stedelijke projecten of nieuwe toetreders op de markt. Vooropgesteld, er is niets tegen concurrentie en nieuwe toetreders op de ontwikkelingsmarkt. Ons past dus terughoudendheid in het leveren van kritiek. Maar de ervaring leert dat bij de ontwikkeling van stedelijke locaties partijen, soms zelfs gewoon een groepje particulieren, zich door de aankoop van vastgoed een positie verwerven die alleen een prijsopdrijvend karakter heeft. Wat dat betreft zou de uitspraak van de Rotterdamse wethouder Pastors, ‘Geef alleen ontwikkelrechten aan ontwikkelaars die hun afspraken nakomen. En doe geen zaken met wie ze niet nakomt’, meer navolging verdienen.

In Utrecht hebben nieuwe toetreders, waaronder een aantal particulieren, een tiental schoollocaties, die het ROC heeft afgestoten, gekocht voor absolute topprijzen. Wij zijn benieuwd naar de voortgang van de feitelijke herontwikkeling.

Toekomst

Als wij tenslotte kijken naar de opgave van de toekomst dan zal naar onze mening retail een belangrijke drager blijven in gemengde projecten. Dit geeft namelijk een flinke impuls aan een stad. Een aansprekend voorbeeld daarvan is de Koopgoot in Rotterdam. Daarnaast is er natuurlijk ook sprake van nieuwe formules van internationale retailers die ruimte nodig hebben. In dit kader kan bijvoorbeeld worden gedacht aan formules waarbij de consument producten direct kan uitproberen. Voor dergelijke formules, waarbij toch sprake is van een flinke schaalvergroting van de retail, is in de binnenstad geen plaats. In dat geval moet worden uitgeweken naar de nu nog rafelige randen langs die binnenstad. Daar ligt de ruimte en opgave om projecten te realiseren die een grote aantrekkingskracht op grote groepen mensen uitoefenen.

Gemengde projecten: de tien belangrijkste aandachtspunten Multifunctionele projecten zijn van belang voor de toe komst van onze steden. Ze spelen een belangrijke rol in de concurrentie strijd met verblijfsgebieden in de periferie. Geslaagde gemengde projecten geven steden identiteit en vormen een belangrijke motor voor stedelijke vernieuwing. Bouwfonds MAB ziet tien belangrijke aandachtspunten om met succes binnenstedelijke gemengde gebieden te ontwikkelen: 1 Zorg voor het toevoegen van functies met een publieks trekkend vermogen. Liefst een mix van verschillende functies. Geef ook retail een plek, dit geeft een belangrijke impuls aan de stad. 2 Wees terughoudend met het stapelen van verschillende functies in een gebouw. Uit de praktijk blijkt dat het lastig is om meerdere functies in hetzelfde gebouw te vestigen. Stapelen leidt al gauw tot een afname van de prijs-kwaliteitsverhouding. 3 Zorg voor flexibiliteit in de uitvoering. Door verschillende deelprojecten te ontwikkelen kunnen deze, indien noodzakelijk, worden aangepast aan de marktomstandigheden. 4 Gemengde projecten kennen vaak een lange looptijd. Schep daarom ruimte voor tijdelijke functies zodat, ook tijdens de planvorming en bouwvoorbereiding, het gebied gaat leven en identiteit krijgt. 5 Voor grote, langlopende gebiedsontwikkelingen geldt dat een deel van de gebouwen bestemmingsloos en daarmee flexibel moet worden ontwikkeld. 6 De toegankelijkheid van een gebied moet goed zijn. Bereikbaarheid is een must, per openbaar vervoer, maar zeker ook per auto. 7 Ga in een vroeg stadium met alle betrokken partijen om tafel om per fase heldere afspraken te maken. Laat marktpartijen een belangrijke rol spelen bij gemengde projecten. Om de risico’s te dragen, maar zeker ook om bij gebieds ontwikkelingen een sturende rol te spelen. 8 Een van de belangrijkste faalfactoren wordt gevormd door de stringente wet- en regelgeving. Met pragmatische toepassing enerzijds en met juridische risico-analyses anderzijds kan men zich met moeite een weg banen door het labyrint. Aan pak van de regelgeving is echter noodzakelijk; tot nu toe wordt dit door ‘Den Haag’ en ‘Brussel’ alleen met woorden beleden. 9 Een andere bedreiging vormen de conflicterende belangen die optreden door een veelheid aan betrokken partijen. Sleutelfiguren (bij de publieke en private partijen) die het belangenmanagement professioneel voor hun rekening nemen, kunnen deze bedreiging afwenden. 10 Bekijk grootschalige gemengde projecten ook vanuit regio - naal perspectief. Zorg voor complementaire multi functionele gebieden en let daarbij met name op de positionering, segmentering en fasering van toekomstige projecten.

 

Thema: Visie
Uit Dossier #17 - zomer 2005 - pagina 3-6